【麦哲洞察】政府产业平台公司作为中国城市化和工业化进程中的关键力量，曾在推动基础设施建设、产业园区开发、招商引资等方面扮演了重要角色。尤其是在地方政府财力有限、但发展压力巨大的背景下，产业平台公司成为“政企合作”的典范，承担起“融资+开发+招商”的多重职责。

然而，随着宏观环境的深刻变化，“以开发建设为主”的传统模式日益暴露出可持续性不足、效率低下、负债累积等系统性问题。在“高质量发展”时代背景下，政府产业平台公司的传统路径正面临终结，其职能和模式亟需重构。

01 传统平台公司模式的形成逻辑

（一）土地财政背景下的制度安排

进入21世纪以来，随着中国经济的快速增长和城镇化加速推进，地方政府承担起大量基础设施和产业发展任务。在财政资源有限的情况下，政府通过设立国有平台公司，以土地、财政信用作为支撑，将其打造为融资、开发、招商等职能一体化的“经济工具”。

这些平台公司通过“政府背书+土地融资”的方式，完成基础设施开发、园区建设等重大项目，成为地方经济增长的关键支点。这一模式在长三角、珠三角、中西部重点城市广泛复制，一度成为地方经济高速增长的主要推动力。

（二）开发建设为核心职能   

传统平台公司的核心业务是开发建设，其主要特征包括：

 1. 以土地一级开发为起点：平台公司获取政府划拨或收储的土地资源，进行场地平整、基础设施配套、公共设施建设等，完成园区的初步建设。

 2. 通过土地溢价获取收益：开发完成后，通过出让土地、招商引资、配套建设服务实现收益回流，形成“土地—开发—再融资”的循环链条。

 3. 政府导向明确，政企界限模糊：平台公司虽为企业法人，实质上受地方政府直接控制，承担着政策执行者与资金运作平台的双重身份。

（三）项目驱动+资本撬动的运行机制

在传统模式下，平台公司多数采取“项目驱动+融资建设”的滚动开发方式。以产业园区为例：首先，政府通过平台公司启动园区开发，然后平台公司通过银行贷款、发债或信托等方式融资，完成基础设施后，通过招商引入企业或出售土地，最后获得收益后偿还贷款或投入下一轮建设。这一模式在早期中国经济处于高速增长期、土地价值持续上升、金融环境相对宽松的背景下，极具效率和可操作性。

02 传统开发建设模式面临的困境

（一）土地红利逐渐衰减

过去十余年，平台公司的收益模式高度依赖土地出让收入。但随着城镇化进程放缓、建设用地指标紧缩、房地产市场降温，土地红利日益枯竭，平台公司的盈利模式受到严重挑战。特别是在一些中小城市和资源型城市，园区用地“供过于求”、土地难以出让，平台公司面临大量“沉没成本”，资产难以变现。

（二）融资渠道收紧，债务风险上升

近年来，中央政府不断加强对地方政府隐性债务的监管，出台包括“债务置换”、“专项债限额管理”、“城投债分类管理”等多项政策，平台公司传统的融资路径受到极大限制。许多平台公司原本依赖政府信用进行无担保融资，一旦融资链条中断，出现资金断裂甚至债务违约的情况愈发频繁，严重影响区域金融稳定。

（三）缺乏产业运营与市场能力

传统平台公司擅长“基建施工”，但对产业导入、企业服务、资本运作等缺乏专业经验。许多园区在建成后面临招商困难、产业空心化、企业流失等问题，无法形成真正的产业生态。

此外，平台公司缺少独立的商业逻辑和可持续盈利能力，仍然高度依赖政府补贴和政策支持，难以转化为具有市场竞争力的主体。

（四）“政企不分”影响效率与透明度

许多平台公司由政府官员“兼职管理”，运营决策受行政意志干预严重，缺乏透明的治理结构和现代企业制度。在项目决策、成本控制、绩效管理等方面存在低效、重复建设和资源浪费的问题，难以适应市场化改革的趋势。

03 平台公司转型的必要性与路径

面对传统模式难以为继的局面，政府产业平台公司必须寻求根本性转型，从单一开发商转向产业服务商、城市运营商甚至区域经济发展平台。

（一）功能定位从“建设者”向“运营者”转变

未来的平台公司需从“以项目为中心”向“以企业和产业为中心”转变，围绕主导产业布局服务体系，参与产业生态构建，打造创新创业载体，提供专业孵化、投融资、市场拓展服务，协同政府构建人才、科研、数据等公共平台。

（二）盈利模式从“土地财政”向“多元收入”拓展

平台公司应探索多元化、可持续的商业模式，包括：工业物业出租、运营管理；投资入股入驻企业，分享成长收益；建设产业基金、引导基金，参与科技成果转化；提供产业咨询、人才服务、政务代办等增值服务。

（三）治理结构从“行政附属”向“市场主体”转型

推动平台公司建立现代企业制度，强化法人治理结构，完善董事会、经理层的权责划分。加快引进市场化管理团队，建立与业绩挂钩的考核与激励机制，增强企业运营效率与市场适应力。

（四）资源整合与组织再造

针对平台公司数量多、规模小、同质化严重等问题，推动资源整合与机构重组，组建具有投融资、开发、产业运营、资本运作能力于一体的区域级“产业集团”，提高整体效能。

04 典型实践案例：转型中的路径探索

1. 苏州工业园区：产业+资本双轮驱动

苏州工业园区的国有平台从单纯开发商，转型为园区运营和产业投资平台，设立多支产业基金，重点投向半导体、生物医药等高端产业链，推动“产业+资本”协同发展。

2. 成都高新区高投集团：从开发向孵化

高投集团围绕电子信息、人工智能等主导产业，打造“科技园+孵化器+股权投资”一体化运营体系，成为西部创新产业集群的重要服务平台。

3. 深圳南山区平台改革：政企分离推进市场化

南山区将产业园运营职能剥离出平台公司，交由专业团队市场化运营，同时推动平台公司进入新兴产业基金管理、科技服务、国际合作等高附加值业务。

05 结语

曾经以开发建设为主的政府产业平台公司模式，在特定历史阶段下，为城市化推进和产业崛起提供了强大支持。然而，这种依赖土地融资和行政主导的模式，如今已难以为继。在资源红利衰退、债务风险增加、产业升级提速的新时代背景下，政府平台公司唯有完成从“开发商”到“运营商”的彻底转型，才能在高质量发展道路上找到新的生命力。

未来的产业平台公司，不再是土地和建筑的堆砌者，而应成为产业资源的整合者、创新生态的构建者、区域发展的引领者。传统的终结，意味着新时代的开始。